· 小跑对话 ·

刘晓春，上海交通大学中国金融研究院副院长

最近，村镇银行出现了一些风险事件，也引发了对“村镇银行”这一类别银行的发展现状、方向的很多疑问。

本期对话就村镇银行的历史、发展过程中出现的问题、监管思路，以及未来发展方向做出详细解读。

· 对话文稿 ·

小跑：首先想请您介绍一下村镇银行的历史。据我所知，村镇银行在我国这么多种类银行当中，历史并不算很长。如果我们以原银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》提出在六个省（区）农村地区设立村镇银行试点为起点的话，也就是2006年末，到现在也只有16年时间。您是如何理解村镇银行的历史和背景的呢？

刘晓春：在我们国家整个银行体系中，村镇银行还有后面出现的民营银行，可以说是历史最短的，只有十多年时间。当初是为了支持“新农村”建设以及扶持农村中小企业和农户，提出是不是应该有专门的金融机构去支持，这是设立村镇银行的背景。

其实我当时就有一个感觉，设立村镇银行的逻辑并不很顺，或者比较牵强。原来我们就有农村信用社，改革开放以后，原来农村信用社的定位就是为“农业、农民、农村”服务，为社员之间融通资金服务。但随着改革开放之后经济发展，关于农村信用社的改革究竟是坚持所谓“三性”（组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性）为农村服务，还是应该走向商业化——始终是有争论的。

于是在争论中，发展就一直在两边摇摆。在这种摇摆中，原来的信用社变成了县联社，县联社变成了农商行，甚至许多联社并在一起变成大的农商行。最近有些地方还要把全省的农商行并在一起，变成一个大的省级农商行。

这个过程中，农信社从最初直接为农民、农业服务，慢慢开始不断往“上”走——离开了农村，离开了农民，导致大家觉得在新农村建设中似乎没有金融机构在为农民、农村、小微企业服务，于是开始有声音要求成立新的村镇小银行进行服务。

但我们可能没有去仔细研究：为什么当初农村信用社会脱离农村？如果不想清楚这一点，农村信用社或者农商行到底怎么改革，还是没有一个明确方向。比如一方面要求农商行不能离开县，必须以县级为法人单位，但同时又要成立新的村镇银行来为农村服务，这里本身就有一个矛盾。

还有一个认知上的矛盾：似乎只有小银行才能为小企业、个人提供服务，大银行是不会的，所以要成立村镇银行。但是在成立村镇银行的时候，监管还是注意到了一些问题。金融有它的特殊性，所以在成立村镇银行的时候，往往要求现有银行作为发起单位，然后引进其他资本，包括民间资本。

小跑：刚才您提到一点，也是大家对银行认知上的一个误区——认为“大银行”是不服务中小企业或者“大银行”不在乎中小企业，这个认知可能始自2008年金融危机，也可能是银行发展壮大过程中出现的一些行为让大家有了根深蒂固的印象，好像大银行天然就不会服务中小企业。就算小银行成立之初的目标是服务于小的实体或者农村，它依然会发展壮大或者产生更大“欲求”，一旦变成大银行，可能又会遇到同样的悖论。

村镇银行成立的初衷还是很明确的：聚焦在小的村镇。因此设立的门槛也非常低：在县、市注册，注册资本不得低于人民币300万元；而在乡、镇设立，资本金只要100万元。而且对所有社会资本和金融机构都放开。如果对比后来民营银行设立动辄数亿元的标准，村镇银行的门槛简直太低了。

可能正是因为设立门槛如此之低，它的发展速度也非常惊人，基本上三年之内全国数量就“破千”了。到2021年已经有1600多家村镇银行，基本上覆盖了全国所有省份。这不得不让人思考村镇银行的本质，或者它天生的使命、天然的定位到底应该是什么？

刘晓春：问到点子上了。我们原来的农村信用社目标是很清楚的，因为它是“合作制”，也就意味着不应该是“商业化”的或者不应该以“盈利”为目标，而主要是为社员在经济活动中产生的金融、融资需求服务。如果它能够安于这样的定位，可能就不会有后面出现的这些问题。

但是，我们正好又处在这样一个历史阶段——经济快速增长，经济结构也在快速变化。如果所有的农村信用社都拘泥于原来的定位，可能也没办法发展。比如，发达省份的乡镇企业发展商品经济，原来社员小家庭农业几乎是挣不到钱的；同时，信用社本身的经营模式也导致它不可能迅速扩大，便跟不上经济发展速度。

我们再换一个角度，从经营或者管理信用社的员工角度来看——原来“农信社”和“农行”之间，虽然是两个所有制、两个法人，但是它们之间是“管理”和“被管理”的关系。所以有的时候，干部会有一个通道，好的信用社主任、业务骨干可能就会进入到农行国有体制。

如果我们不讲信用社本身，只从个人角度来看，肯定是“人往高处走”。他/她会希望自己的身份能够变成“国有机构”员工，信用社主任也希望能够变成农行员工，比如原来县支行的股长能够当上农行副行长、行长。但如果没有这样的“上升通道”，农信社的管理者当然希望把银行“搞大”，不会满足于只是一个小信用社的独立法人，这样个人才有发展。所以不管是经济本身发展，还是个人职业发展角度，都有“做大”的动机。

在改革开放过程中，我们没有其他机制、法规等来限定信用社只能做成什么样。同时，“改革开放”就是要突破思想束缚，信用社也不一定非要“合作化”，不一定只能为农民、农业服务，也应该能够“进城”，所以信用社资金到底是只能用在农村还是可以“进城”也是一直有争论的。在这个过程中，信用社就摇摇晃晃地要“走出去”。

为什么做大后就不能服务小微？正因为几十年经济在发展，经济结构也在变化。从银行角度，其业务结构、客户结构肯定也要随经济结构变化而变化。“变化”是指哪里好赚钱，就往哪里走；而从行长角度，不仅会选择更赚钱、更好做的“大业务”，还在于这样做对机构有利，对个人发展也更有利。从效益来讲，做一笔“大项目”只要几个人，几个亿贷款就下去了；而做小微贷款，每户几万块钱，几十亿业务目标要贷多少户？需要多少员工？如果经济发展速度、经济结构变化没有这么快，可能银行就能沉下心，小微也能做起来，毕竟是有利润的。但如果“大业务”有更好的选择，一定还是往那个方向去。

小跑：如果从村镇银行的定位来看，开始确实是扎根于乡村县城的。监管对村镇银行的经营和业务范围限制也比较严格，不允许跨区经营，也在一定程度上限制了过度发展的势头；贷款的主要投向也明确要服务于农户或小微企业。这些限制似乎确保了村镇银行安心服务自己该服务的对象。如果它的定位如此清晰，限制又如此之多，为什么近些年来村镇银行的风险会抬升呢？

刘晓春：刚才讲过，村镇银行本身的逻辑是比较牵强的，但因为一些专家研究用一种“推理”方式论证其合理性，也造成了一些社会舆论。对此监管部门还是清醒的，认识到这其中的矛盾，所以对它做了许多条件规定。现在村镇银行有1600多家，但其实在2015年左右就不再批准新的了。

然而，这里依然存在几个问题：

第一，中国经过40年改革开放，所谓“农村地区”现在已经是“五花八门”。很多“农村”已经城市化、工业化了，如果我们用同一套标准设立村镇银行，本身是会有问题的。

第二，村镇银行和原来农信社不一样。原来的农信社全部在乡镇以下、按行政区划，只要有行政区划就有信用社，不管当地人多人少，经济总量有多少。但是现在设立的大多数村镇银行都在县城，某种程度上是远离农村的，又没有或者少有分支机构。所以能不能真正服务到村镇，实际上是有矛盾的。

第三，当大银行、农商行体系和邮储银行都已经下沉时，网点角度看村镇银行并没有填补任何“空白”。村镇里已经有各大银行、农商行网点，村镇银行还面临其他银行竞争。

还有一个问题。我有一个比较保守的观点：作为银行，放贷款是需要有存款的。而我们成立村镇银行包括民营银行时，大家关注的都是怎么能够“放贷款”。比如，成立民营银行是因为民营企业融资难、融资贵；村镇银行也是因为农村农户融资难、融资贵，这些都是“放贷款”的角度。但是，银行需要有存款才能放贷款，而且并不是天然就有存款。老百姓信任你，才会有存款，不信任你是不会有存款的。所以，目前村镇银行也好，民营银行也好，成立以后的一个最大问题就是存款没有来源。一家新的银行，老百姓对你不了解，尤其是周围已经有各种熟悉的银行，更不会到你这里去存款。村镇银行旁边有农行、邮储，还有农商行，大家首选几乎不会是它。但没有存款就很难去发展，盈利能力也很小。

村镇银行虽然小，但是五脏俱全，基本必需的成本都有。比如科技、数字化成本，很多都是母行承担掉。所以在当前经济条件下，村镇银行确实有一个“必要性”和未来生存发展方向的疑问。

小跑：这几十年来经济发展一直处于高速发展状态，像制造业、工业、贸易、房地产等往往是在大城市或者大行业中发生。这些经济类别发展迅速，银行也天然会想去服务这些行业。

直到最近几年，经济增速放缓，整个经济结构也开始关注到消费或者居民层面。同时原来的“大项目”由于各种情况，发展放缓甚至停滞，对于信用的需求也慢慢消失。在这种情况下，所有银行都在“下沉”。

我认识到“村镇银行”这个词还是当年在外资银行工作时。外资银行在国内发展网店其实非常难，于是也曾经纷纷把目光投向村镇银行，因为设立标准低。但这几年来，村镇银行几乎都没有什么发展。与此同时，不管是大型银行、中小型银行、农商行，大家全都在“下沉”而且是加速下沉，下沉到县城、村镇、每一个人。几乎所有机构都对村镇银行进行降维打击，它几乎没有抵抗能力。

还有数据显示：截止到去年年底，全国农村商业银行1596家，农村信用社577家，两个加起来2000多家，已经超过村镇银行了。而且服务对象和定位几乎一模一样，但农信社历史更悠久、根基更深。所有这一切，确实指向村镇银行存在的必要性。

对于村镇银行自己，既然设立了，肯定要发展，但是又没办法跟其他大行竞争。怎么办？只能更下沉，或者去做一些风险更高的业务。无论怎么做，风险似乎都会抬升。但与此同时，资本金又这么低，承受风险的能力也没有办法跟其他银行比较。

刘晓春：这里还有一个问题，专家们可能也要关注到。按照我的体会，村镇银行这样的小区域银行，其生存环境需要一个人口流动不太大、相对比较传统的社会环境，而且当地经济本身也需要是区块化或者区域化的。

小银行如果在熟人社会或相对小的区域经营，所谓“下沉”、做深做透是有存在价值的。但问题是中国社会经过30-40年的改革开放以后，已经变成了一个流动性非常大的社会。不要说城市，即使是农村，也有“农民工”这么一个概念，我们的农民工也是满世界跑的。所以从人的角度本身就打破了“地域”概念，同时我国整个经济也已经融入到全球化当中，经济交往都不是“区块化”的。

在这种情况下，作为一家微型银行机构，服务能力是不能够适应经济环境和人口环境的。不仅国内，在香港地区，原来的传统本地银行也早已慢慢衰落，原因在于香港原来的老社区差不多都已经消失了；美国的社区小银行数量也在不断减少，原因也是这类银行已经失去服务对象和服务环境。

所以不是说银行一定要从“小”做到“大”，或者只为“小”服务。问题是现在的“小企业”也都是在为“大产业”服务，是大产业当中一个环节，小银行也不一定能满足小企业的需求。

小跑：这里还有一个悖论：如果人口流动那么大，我们不是可以用手机银行、互联网银行来服务吗？但是问题又来了：建立互联网、手机银行的基础设施也需要投入成本，但是小银行是投不动的；哪怕投进去了，就服务几个客户，成本收益比是不匹配的。

您刚才提到美国的社区银行，我们的村镇银行模式是否很难找到可以对标的国家？

刘晓春：日本的农林中央金库，下面的机构相当于我们的农信社；法国的农业信贷银行，其实和我们也差不多——上面一家农业信贷银行，下面是合作机构。但是农业信贷银行相当于一家商业银行，和下面的合作机构是有分工的，业务上井水不犯河水，这是法律体系规定下来的；德国也有类似机构，但是不叫“信用社”，是相对更有一点合作性质的中小银行服务中小企业，和德银这些商业银行或者股份制银行是分开来的，也是用法律体系分开的。加上服务对象一直是以工业为主的中小企业，所以一直维持得非常好，非常稳定。

小跑：看来首先必须要和整个国家经济发展结构逻辑相适应，其次是自己服务的环境、社区需求也要自洽，才是一个好的服务体系。

像东南亚一些国家，比如泰国，也是农业产业、农村面积非常大的国家，但因为泰国的大型商业银行“下沉”得实在太彻底了，以至于几乎整个国家所有角落都是这些大银行集团的分支机构服务。这样的体系会更好管理、结构不复杂，也有集团抗风险能力。

美国的社区银行们也经历大量并购过程，过去30年间减少了一半，也面临如何把“传统”和“现代”结合好这个难题。从这些国家情况看，只要经济增长和结构发生变化，银行的经营都是会遇到问题的。

刘晓春：这是一个思考方式的问题。比如经济结构变化了，社会信息化数字化，我们确实要去扶持小微企业发展。但是在数字经济、人口高频率流动的条件下，还用30年前的方式去支持小微企业发展，是不合理的。

再进一步，支持小微企业，我们是要用专门机构继续解决“融资难”，还是相应引导政策，使得现有大机构去服务小微企业？我个人体会，今后小银行机构的生存环境会越来越差，不是说完全没有机会，但是像现在这个数量级别的小银行，生存机会是不多的。所以能不能用其他一些政策，包括其他国家的“政府中小企业信贷”模式，或者有一些专门管理机构/担保机构，通过这些机制来解决中小企业融资问题，而不是一定去成立专门机构来解决，这可能也是另外一种思路的选择。

小跑：您给了一个很好的思路，我们在讨论村镇银行未来发展方向甚至是农村金融发展方向时，可能还要再上升一个层面。从服务整个农村金融或者中小企业的层面上，探索整体的服务方式可不可以有一些思路转变？如果还局限于“用小银行来服务小个体”的框架，可能会限制很多想象空间。比如是不是用一个“集团化”的服务方式会更“有底气”一些？比如设立一个“村镇银行集团”。因为集团整体实力强，管理风险能力比较强，也有预算可以做数字化创新，服务各个村镇。

刘晓春：我觉得这可能是一个比较好的方案，因为村镇是相对特殊的领域，某种程度上是不能完全商业化的。

目前世界上很多国家都会在此领域设立一些扶持政策。我们要探讨的是如何让大集团“愿意”去做，比如税收优惠、此类业务的央行再贷款利率优惠甚至补贴，这样它就会沉下心来，自然会去做好。

同时，社会上还要有一些清醒的认识：中小企业、村镇、农户等对融资的需求是不是那么必然？在现在的经济环境中，纯粹的“一家一户”农业贷款的情况是不多的。如果种了几十年地，每年买种子还需要贷款，那肯定这个地没种好，要么就是这块地根本就不够吃。只有农户“多种经营”的时候，比如做民俗或者一些小加工业，才可能需要一些临时性贷款。但是这一类农民究竟还有多少？很多农村根本已经城市化，服务对象实际上已经是小微企业，而不是农民了。

另外，很多小企业资金紧张，是因为被大企业、政府拖欠应收款太多。如果这些不合理的应收款问题都要用贷款去补，是不是合理？这恐怕是我们要去考虑的。

小跑：您总结几点都非常重要。看来还是要真正“下沉”，只有下沉到真正的“需求”才是好的下沉。现在的“下沉”还都是一种业务扩张的方式，并没有真正下沉到需要被服务的群体。

另外，我觉得您刚才提到的“激励”也是和当下金融发展的“主题”——ESG相契合的。一提到ESG，大家都觉得是“减碳”或者和环境相关，但ESG还包括“Social Responsibility”（社会责任）。小微、普惠、村镇金融其实都可以被包括在“社会责任”中。如何把过去几十年来“唯利是图”“以利润最大化”为唯一目标的金融经营思维，转变到以整个社会和谐、共同发展的思维上，转变到“Social Responsibility”上，我觉得才是一个终极解决方案。

— End —

嘉宾 | 刘晓春

主播 | 肖小跑

编辑 | 坛子

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村镇银行生存悖论——历史、困境和出路 42:47 Share

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村镇银行生存悖论——历史、困境和出路